实施创业带动就业的发展战略是全球金融危机背景下解决就业问题的一个必然选择。构建以创业带动就业的政策体系正成为当前我国各级政府普遍采纳的一项重要就业政策。构建以创业带动就业的政策体系具有重要的现实意义。
创业带动就业是长效、积极的就业战略
以创业带动就业
体现了就业发展思路的重大转移，是一项更为长效、积极的就业战略。以创业带动就业是"人文北京、科技北京、绿色北京"理念的综合体现，反映服务型政府承诺的兑现。第三，以创业带动就业是城市充满活力、生生不息的重要标志之一。第四，以创业带动就业为聚集高端人才提供了最佳平台。
北京市作为国际化大都市，在一定程度上受到了国际金融危机的冲击，加上2009年北京市大学生毕业人数再创新高，高达21万；此外，大量下岗工人、特殊人群（农转居、返乡人员、转业、复员、留学回国人员等）成为潜在的就业大军。由此导致首都就业形势更加严峻。客观地讲，市政府要完成2009年拟定的将城镇登记失业率控制在2.5%的目标难度极大。
针对上述这些问题，九三学社北京市委专门组成课题组，组织开展了对现阶段首都以创业促就业政策现状的调查研究工作，旨在深入了解现在北京市以创业促就业政策现状，并针对问题提出相关建议，推动政府以及社会各界尽快解决好北京市以创业促就业问题。
调研组通过与市发改委、市地方税务局、市工商局、市人力资源和社会保障局等政府部门进行深入座谈，并在广泛征求意见的基础上，形成了调研报告。
建立健全公共创业服务体系
截至2008年底，全市累计为1069名创业者发放小额担保贷款681笔，贷款总额5730.5万元，直接增加就业岗位7321个，在重点联系城市中的排名提升到了59位。全市55个信用社区共办理小额贷款285笔，1386万元，占同期个体工商户贷款总额的53%。二是加强创业培训，提高劳动者创业能力。一方面扩大创业培训补贴对象范围，对创业培训机构实行准入退出机制；另一方面加强创业培训师资队伍建设。2008年全市共培训创业学员11382人，连续两年开展农民创业培训，累计培训农村劳动力5000人。
建立健全公共创业服务体系。在加大公共创业服务体系建设资金投入的同时，充分发挥各级政府组织协调作用，整合社会服务资源，通过招标采购等方式，鼓励和支持社会各类管理咨询服务机构为创业者提供企业诊断和管理咨询，提高创业者的管理水平，并组织一批有志于创业指导服务的学者教授、企业家、职业经理人、专业咨询服务人员、公务员以及各类专业技术人员，建立创业指导专家团，为创业者提供发展战略、管理方法、组织结构设计、制度建设、财务分析等方面的信息、培训、咨询、策划和跟踪指导服务。目前，全市18个区县的劳动保障部门全部安排了专人负责创业工作，有9个区建立了区、街两级创业服务平台。
客观地讲，随着首都以创业带动就业政策的具体实施，在落实并完善小额担保贷款政策，加强创业培训，提高劳动者创业能力，以及建立健全公共创业服务体系等方面取得了积极的进展，使得首都就业压力有一定程度的缓解。但是，我们必须清醒地意识到，首都以创业带动就业政策也受到一些不利因素的冲击和制约，现阶段正面临着一系列突出问题值得政府的高度关注。这些问题主要包括：
创业带动就业的门槛过高，创业者前置性条件过多。这一问题突出体现在小额贷款的门槛高和税收优惠政策的前置性条件繁多。北京市的小额担保贷款不仅在贷款对象、反担保比例上设置了较高的门槛，而且对创业者从事的创业行业和产业有限制。比如，一个大学生如果要进行动漫创意的创业，要想获得必要的担保贷款是相对有难度的。此外，创业者如果要享受相关的税收优惠政策，也存在一定的产业和行业限制。
创业带动就业的融资服务不够，投资、贷款等面临着诸多的瓶颈。融资难是实施首都以创业带动就业政策的瓶颈。尽管北京市提高了小额贷款优惠力度，并不断创新小额贷款的工作模式。但是，创业者要申请到小额贷款依然面临诸多门槛，比如反担保比例依然很高、贷款对象前置性条件繁多、贷款额度有限、财政贴息范围有限等等。总之，创业带动就业的融资服务不够，一方面，政府提供的小额担保贷款惠及面有限而且申请的门槛较高；另一方面，缺乏鼓励创业的社会化融资渠道。由此导致创业者在贷款和投资上困难重重。
创业带动就业的扶持服务政策不够，缺少对创业者的优惠政策支持。就目前来说，要大学生们去创业，他们最缺的不是勇气和热情，而是现实的创业条件和创业环境。虽然中央和北京市都出台了对于大学生自主创业的各种各样的优惠和扶持政策，但是由于现有优惠政策不仅缺乏系统性和完备性，而且具体实施方案也难以落实，对于学生创业的支持也是雷声大雨点小。此外，政府很多政策是难以操作的，有些在执行过程中变了样，创业的大学生们很难得到真正的扶持。比如创业大学生仅办卫生许可证以及工商、税务等方面的手续，就要花三、四个月时间，实在耗不起。
创业带动就业的商务信息不够，盲目创业者现象普遍。由于创业者大多是失业者或者是没找到好工作的人群，这些群体不仅在商务信息上掌握不够，而且在创业项目上也趋于盲目，由此导致创业成功率很低。大学生创业更是如此。学生是特殊的群体，社会经验少，对市场不太了解，很多同学咨询如何创业，但大部分人连商业计划书都没有，即使有，也是过多描述项目前景，对具体如何操作想得很少，以至于近几年大学生创业的多，成功的却很少。
创业成功率较低，在一定程度上挫伤了潜在创业者的积极性。中国几乎半数的创业活动属于生存型。也就是说，创业是因为没有更好的工作选择,而在美国，只有10%的创业活动是生存型，90%属于机遇型。而我国大学生创业成功率低的主因就在于这个群体没有太多社会阅历、盲目创业。他们中许多人是在找不到工作、工作不理想的情况下无奈选择创业，这样的创业就比较被动，通常准备工作不充分，没有认识到自我的创业能力和条件，也难以选对适合的创业项目。由此，导致创业成功率低，同时也在一定程度上挫伤了许多潜在创业者的积极性。
创业观念仍然未发生根本性的转变，创业理念还没有得到社会的认同。中国传统文化有轻视从事商业活动的观念,在这种观念影响下,许多年轻人只希望别人来雇用自己,最好是能当外企"白领",而不愿自己创办企业。这点在北京更是明显。在北京，绝大多数年轻人存在着"重择业、轻创业"的思想，不愿意冒风险进行创业。
影响首都创业带动就业的关键因素分析
创业带动就业政策是社会公共政策的重要组成部分之一。根据我们的实地调研，我们认为，影响首都创业带动就业政策的因素是多方面的：
首先，政策协调因素-部门协作。创业带动就业政策是一个涉及多部门的政策体系，既不能单独由人力资源和社会保障部门来完成，也不能仅靠税务工商或财政局来完成，而是需要由人力资源和劳动保障部门与财政局、发改委、农委、教委、税务、工商、银行等多部门协作来共同建立首都创业带动就业工作的统筹协调机制，共同研究制定和实施以创业带动就业的政策措施和工作计划，针对创业带动就业工作的重点问题制定出可行的解决方案，把优化创业环境、落实创业政策、提高服务质量作为衡量创业带动就业工作的重要指标之一，并列入各级政府就业工作考核内容。
其次，宏观指导因素-中长期规划。创业带动就业政策是一个长期性的就业发展战略，因此，实施创业带动就业需要有一个中长期规划，比如天津市出台了2009-2012年创业带动就业四年规划纲要。创业带动就业战略规划不仅有助于保持创业带动就业政策的连续性和科学性，而且有助于创业带动就业政策的科学实施，为创业带动就业政策提供科学的宏观指导，从而保证各项有关政策的有效实施。
第三，基础保障因素-专项资金建设。专项资金建设是实施创业带动就业政策的基础和保障。离开政府专项资金的支持，创业带动就业政策就等于无水之鱼，难以维持。因此，北京市政府每年应拨出专门用于实施创业带动就业政策的专项资金，而且要确保专项资金进行单独核算，专款专用，不能挪作他用。
第四，关键性核心因素-融资渠道。融资渠道是影响创业成功的关键性核心因素。任何创业都是需要成本的，就算是最少的启动资金，也要包含一些最基本的开支，如产品定金、店面租金等，更别说一些大的商业项目了。因此，对创业者来说，能否快速、高效地筹集到资金，是创业成功至关重要的因素。目前国内创业者的融资渠道较为单一，主要依靠银行等金融机构来实现。对于创业者而言，融资渠道越多，创业成功率越大。因此，政府应该为创业提供融资多渠道服务，不仅要鼓励创业者多渠道融资，而且要鼓励不同渠道的资金为创业者服务。
第五，软约束因素-公共创业服务支持。良好的公共创业服务支持不仅有助于创业带动就业政策的有效实施，而且有助于提高创业者的创业成功率。公共创业服务支持包括：为有意创业者提供的创业项目、创业咨询、创业指导、创业培训等服务；提供财税、法律、劳保、外贸等代理服务，政策与信息，管理咨询，融资指导，人员培训等服务；提供用工，为创业者及其招聘的劳动者提供社会保障、人事管理、教育培训、职称评定、员工落户等便利服务。
完善首都创业带动就业政策体系政策框架
当前，完善首都创业带动就业政策体系的总体思路是：以邓小平理论、"三个代表"和科学发展观的重要思想为指导，以实现充分就业城市为目标，以建设国家创业型城市为契机，以高校毕业生、城镇下岗失业人员、城乡农民工三个特殊群体的创业工作为重点，紧紧围绕政策扶持、创业培训、公共创业服务三个方面，从加强部门协作、制订中长期规划、优化产业环境、创新工作模式四个方面入手，提高政府对创业带动就业工作的宏观调控能力，优化创业环境，鼓励和扶持更多城乡劳动者成为创业者。
第一，全面提高政府对创业带动就业工作的宏观调控能力。一是加强部门协作，组建"首都创业带动就业工作协调领导机构"，尽快出台《关于首都促进以创业带动就业工作的指导意见》。建议由市领导挂帅，由人力资源和社会保障局牵头，财政局、发改委、农委、教委、税务、工商、银行等相关政府部门参与，统一认识与步骤，具体负责研究制定首都创业带动就业中长期规划及重大方案，尤其是加强对推动首都创业带动就业工作的规划、组织与实施，并强化对首都创业带动就业政策的评估与监督。尽快出台由相关部门签发的《北京市关于促进以创业带动就业工作的指导意见》。二是制定中长期规划。尽快制订创业带动就业五年规划或纲要，以规划的形式推动创业带动就业工作的实施，从而做到有计划、有步骤地推动创业带动就业政策。三是优化产业环境。要抓住调整产业结构契机，着力发展现代服务业、高新技术产业、房地产业、旅游业和社区服务等支柱产业的机遇，通过政策和项目扶持，不断增加创业机率，把发展个体民营经济作为主攻方向，注重扶持吸纳劳动力多的中小企业，实现经济发展与增加就业齐头并进的"双赢"局面。四是创新工作模式。高效的工作模式是政策得以有效运行的重要保障。北京市政府应该不断创新以创业带动就业的工作模式，逐步建立健全"党委政府领导、部门广泛参与、创业项目依托、政策资金扶持、典型带动引导"的创业带动就业工作模式。
第二，完善扶持政策，支持劳动者自主创业。一是建立首都创业带动就业的专项资金。政府应加大对创业资金的投入力度，提供更加优质配套的创业资金服务：将小额贷款与创业工作结合起来，对有创业意愿的创业人员帮助他们选择创业项目，经评估后发放小额贷款。二是不断拓宽融资渠道。政府应进一步拓宽创业融资渠道，将综合授信贷款、中小企业信用担保与支持创办小企业紧密结合起来，建立"小额担保贷款+信用社区建设+创业培训"的联动工作机制；积极协调和配合商业银行及中小金融机构，探索创业融资的支持方式，扩大对新创企业的贷款；积极推进降低反担保门槛并逐步取消反担保，组建再担保公司和租赁公司，开展小额贷款公司试点；建立政府、街道和企业三方互助金制度，解决创业人员创业的发展后劲问题。三是实施税费减免的扶持政策。政府应通过各种各样的税收优惠政策来激励创业者，比如月营业额5000元以下的，可以免征营业税；登记失业人员、返乡农民工、残疾人、退役士兵以及毕业2年以内的高校毕业生，从事除建筑业、娱乐业等行业外的个体经营，自其在工商部门首次登记之日起3年内免收管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费；登记失业人员创办企业，符合相关条件的，按国家有关规定享受税收优惠政策；符合有关残疾人就业优惠条件的，享受现行增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等税收优惠政策；注重对个人为主（或数人）超小型企业的创业扶持，尤其是涉及到高新行业或者解决就业数量多的超小型企业，加强其社会孵化。
第三，加强创业培训，提高劳动者创业能力。一是建立起一支科研型、学者型、专家型的创业培训师资队伍，建立创业辅导员队伍，将有创业经验、熟悉创业政策、热心创业服务的优秀企业人员(包括离退休人员)、行业专家、管理咨询专家、财税和法律等专业服务人员组织起来，为创业者开展"一人一策、一企一策"的帮扶指导。二是要进一步完善培训经费补贴与培训质量和促进创业效果挂钩机制，提高培训的针对性和有效性。三是要完善孵化制度，创造各种条件为城乡创业者提供创业孵化场所，为参加创业培训后的人员提供不超过1年创业孵化。
第四，强化创业服务，完善公共创业服务体系功能。一是健全创业服务组织，建立健全各级创业服务培训指导中心，充分发挥中小企业服务机构、高校就业指导机构和各类创业咨询机构的作用，共同做好创业带动就业工作，并组建创业服务专家队伍，为城乡创业者提供创业咨询服务。二是建立创业项目资源库，运用政府购买成果的机制和办法，建立有效采集和定期发布创业项目的制度，举办创业项目推介会，鼓励市场中介组织面向社会广泛征集创业项目，对征集的创业项目进行评估。三是建立创业指导咨询机制。充分利用各类创业服务机构，为创业者提供方案设计、风险评估、开业指导、税费减免、政策咨询、融资服务、跟踪扶持等"一条龙"的创业服务。对初创企业要加强上门跟踪服务，及时了解并帮助解决其实际困难，提高城乡劳动者创办企业的开业成功率和创业企业存活率。
第五，区分不同创业人群，实施差异化、分阶段的创业带动就业扶持政策。要根据高校大学生、下岗职工及农转居等不同人群来设计不同的创业扶持和优惠政策。同时建议根据创业者的创业阶段性制定分阶段的细化扶持政策，重点解决创业初期、创业中期、创业成功期所面临的各种现实问题，完善相应阶段的各种各样扶持政策，推动创业者回报社会，解决更多就业机会。
来源：光明网