土地财政是怎么炼成的

上世纪90年代，张维迎教授提出地方竞争推动市场进程的观点:地方在财政压力下将被迫向市场让步。此后，钱颖一教授指出，中国的财政体系实际上是财政联邦制。本世纪初，张五常教授大力宣扬地方竞争的好处。张教授指出，很多地方政府低价甚至免费向企业提供土地，这不是做亏本生意，而是精明，因为企业投资会提供稳定的税源，吸引的投资越多税源越广。
 
　　但是另一方面，地方政府土地财政却愈演愈烈。那些住宅用地不断拍出高价。是不是地方政府有意控制土地供应量，以获取最大的土地收益？很多媒体评论人、网友确实是这么指责地方政府的。他们说，地方政府和开发商合作，抬高房价，以维持土地财政。一些更倾向市场的人则认为，开发商只是被动接受者，地方政府是单方面凭借垄断权力抬高地价。
 
　　即使在支持张五常教授的观点的人中，有些人也发出疑问：是不是地方政府在工业用地和住宅用地上实行两种不同的模式——工业用地可以低价甚至免费以吸引投资，但在住宅用地上却收割增值收益？
 
　　这个逻辑是说不通的。因为竞争是全面的。如果地方政府在工业用地上优惠，而在住宅用地上狠赚，那么，这会抬高人力资源成本、创业成本，从而使它们在工业用地上的努力付之东流。其他地区一定会在住宅用地增强吸引力以争夺税源，竞争的结果理应是住宅用地的价格也下跌。

　　那么，怎么解释现在的土地财政现象？这要从2005年、2006年的房地产调控说起。
 
　　2004年底，中国外汇储备增加2000亿美元，达到6099亿美元。与此相应，央行至少应放出4万多亿人民币。当时，全球初显货币泛滥之苗头。薛兆丰2003的文章即已说过，守住了汇率，引入了通胀。多发的货币，首先推动房产、能源等价格上升，地价自然也上升。那时就有指责土地财政的声音，但不是很强烈，因为那时房价上升还很慢。在2004年的北京，还时常可以买到打折房。
 
　　但是老百姓已经无法忍受房价的轻微上升。他们呼吁政府调控。2005年，出台了“国八条”调控房价，其要点之一是紧缩土地供应，以免给不良开发商赚钱的机会。此后，北京房产均价从每年上涨几百元一跃变成每年上涨几千元。2006年又出台了“国六条”，土地供应更加紧张。经过几番调控，地方的供地量的审批权被收到国土资源部。国土资源部不直接审批地块，但进行量的控制，其机制大致类似于银监会对商业银行的额度控制。
 
　　当时的网络上，对此一片欢呼。易宪容教授的“北京房价将下跌30%”论受到追捧。（我遇到一个专门做地产销售的老板，他说：政府下狠手了，紧缩用地，这是逼开发商降价，房价一定会大跌。）不过不久之后，媒体又纷纷发出愤怒的质问：房价为何“逆势”上涨？
 
　　我要说的是，在2005年调控之前，地方政府根本就没有抬高住宅地价的动机和行为。当年地方官员中一个非常流行的词叫“经营城市”。他们需要引入大量的资金来进行城市改造，以创造更好的投资环境。如果他们紧缩供地，他们就会赶跑资金。不知还有多少人记得原青岛市委书记杜世成，他就喜欢说“经营城市”。在杜世成倒台之后，媒体狂批杜世成，“经营城市”为重点批判点。
 
　　另一个例子是，即使在宏观调控之后，地方政府仍有加大供地的动机。在那时，如旧厂改造等腾出来的土地，是可以不计入土地计划的，很多地方政府就利用这一点来加大供地。可能很多人都没注意当年的一个小案子：上海的某处长被抓，他就是掌管这类用地的。当时媒体评论：某处长贪污事小，放出很多计划外土地对抗宏观调控事大。
 
　　可以说，土地财政完全不是地方政府有意识追求的结果。正是对土地的总量调控造成了土地财政。一方面，人民币汇率未改革，货币增发越到后面越迅速，推高地价；另一方面，土地总量控制限制了地方竞争的空间，使得扩展税源的速度减慢，这两方面的作用，使得土地收入占地方财政收入的比例越来越大。地方政府在土地上发了一笔意外之财。
 
　　但是地方竞争的威力仍然还在，时不时要冒出头来。以北京为例，北京是紧缩了土地供应，但周边的河北境内的市县却加大了土地供应争抢北京客源。2009年，廊坊市委书记在两会上拍胸脯说，开发商如果在廊坊投资亏了钱，廊坊将白送土地作为补偿。廊坊市委书记的这番话引起了媒体激烈讨伐。
 
　　讨伐者并没有意识到，廊坊的做法其实是加大土地供应、降低房价的好事。他们更不知道，这样的做法在宏观调控之前就已经存在，只是人们没去注意而已。廊坊市委书记只是在不恰当的时候说了不恰当的话。这种事埋头做就好了。这个例子也说明，地方政府在住宅土地上，也是跟工业用地一样，愿意低价出售甚至白送土地的。
 
　　我老家县城就有这样的例子。宏观调控之前，我们县引入一个港商搞旧城改造，结果港商没有赚到钱，于是县里答应给他一块低价的土地作为补偿。地方政府这么做是有道理的，因为这类似于千金买马骨，可以吸引资金和税源。我相信这并非唯有我们县才有的特例，这种现象应该在很多县市都存在。
 
　　县里给的这块地位置很不错，可以划成小块出售，每小块大约50—60平米，卖20万元。那是2005年。我听了很吃惊，没想到县城的地价也这么贵了。1990年代末期，那样的一块地才卖3万元。不过，很多人准备好了钱却没买得了地，因为宏观调控来了，那块土地冻结了。去年，每小块土地涨到了60万元，我听了没有任何吃惊。
 
　　至于小产权房，地方政府会不会因为与农民争利而坚持反对呢？也未必。地方政府当然希望独享土地收益，但如果让地方竞争深入下去，地方政府应该也会推动小产权房合法化。实际上，在宏观调控之前，广州就一直力推宅基地入市改革。看当时的形势，马上就要成功了，这块肥肉都已经到嗓子眼了，但宏观调控来了，官员的行为模式马上改变。直到今天，这块肥肉都没有吐出来。在广东下面的很多乡镇，其实都已经没有人在意小产权房的概念了，反正每块地都可以拿出来盖工厂、盖住房，只要能吸引到税源就好。